部处层面内控体系建设的思考——以财务处为例

林琳、杨密娣

随着我国高等教育事业的迅猛发展、教育体制改革的不断深入，高校办学资金日益增加，所面临的风险也越来越复杂。2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》开始实施。上海大学始终坚持合理保证经济业务活动合法合规、资产安全和有效使用，不断完善学校经济业务活动决策、执行、监督的管理机制，推进学校内控体系建设。在2017年度、2018年度学校内控总体运行情况“良好”的基础上，2019年度学校内控总体运行情况评价提升为“优秀”。

为了进一步提升学校治理体系和治理能力现代化建设水平，落实上海市领导提出的“上海大学要在完善大学治理体系上有更大作为”的高标准要求，学校制定了《上海大学内控体系建设方案》，方案根据“抬标杆、扩视野、激活力”要求，对照一流内控体系标准，引进第三方专业机构，全方位、全流程、全覆盖推进学校内控体系建设。根据国家政策和学校内控建设方案的要求，财务处积极组织推进学校相关内控管理工作。

一、内控建设基础情况

1．完善财务制度体系。内部控制具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制措施和程序。为此，财务处在收支核算、国有资产管理、财务管理等方面完善了16项制度，并在此基础上编制了《上海大学报销指南》，建立了一套较为完整的财务制度体系。

2．开展财务风险分析。2016年初，财务处聘请学校财务、会计和管理领域的资深学者对日常业务活动开展了财务风险分析，建立了风险档案并提出了相应的内控建设建议。并于同年动员全体员工编制岗位操作说明书和业务流程图，在梳理业务流程的过程中强化风险点防控。

3．优化岗位设计及职责。2017年财务处对内设科室及其管理功能进行了优化调整，进一步明确岗位职责，严格执行不相容岗位分离制度，并于同年年底通过处内双向选择、岗位应聘的方式，对副科及以下岗位重新设计并进行全员竞聘上岗，完善了员工轮岗交流机制。

4．推进财务信息化建设。信息化是实施内控规范的重要手段，财务处依托信息化专业公司，先后开发了基于用户体验的信息化服务功能，例如：经费查询、酬金发放申报、银行卡变更、网上预约、银行到账查询、银行付款回单查询、网上报销、网上报销及薪资申报升级版、教委专项申报、横向科研项目及入账管理等。“数据多跑路、师生少跑腿”已成为财务处每一位员工的工作理念。

二、财务处内控建设举措

根据《上海大学内控体系建设方案》，处领导班子高度重视，组建了财务处内控建设领导小组和工作小组，经过多次专题会议讨论形成了《财务处内控体系建设实施方案》，并从以下两个方面组织实施：

1．推进学校业务层面的内控体系建设

为了进一步规范学校经济工作秩序，明确各级经济责任人在经济工作中的职责权限，提高学校事业运行规范性和有效性，2019年第23次常委会审议通过了《上海大学经济责任制实施办法》，建立健全了权利和义务相结合的经济责任制。2020年通过组织培训、调研、宣讲等形式，促进了各级经济责任人在经济工作中既要按规定行使权利、又要按规定履行责任，做到权责统一。

财务处在预算管理、财务收支管理、资产管理等业务层面内控体系的建设方面，推进并落实了以下相应工作：

（1）预算管理的内控机制

按照预算管理科学性、法治化的要求，结合新颁布的《预算法实施条例》（中华人民共和国国务院令第729号）和《上海市教委系统预算单位全面实施预算绩效管理的实施方案》（沪教委财（2020）66号）等文件精神，财务处第一时间完善《上海大学财务预决算管理办法》（以下简称《办法》），促进预算绩效管理规范化、常态化、法治化。根据《办法》的要求，财务处在预算编审环节，强化预算与规划相结合、资源整合和管理的功能，不断提高预算编制的完整性；在预算执行环节，建立预算执行监控机制和执行反馈机制，财务处和归口部门共同对预算的执行、调整进行审核和监控，每月向学校领导汇报预算执行情况，并定期向预算执行单位反馈问题；在预算决算环节，严格按规定决算并增强相关信息的透明度，加强决算数据分析和运用，使其为下一年的预算编制工作奠定良好的基础；在绩效评价环节，建立完善的预算考核机制，针对绩效评价结果，采取预算奖惩措施。

（2）财务收支的内控机制

收支业务层面，财务处完善了《上海大学财务管理办法》《大额资金支付管理办法》《科研会议费管理办法》《科研国内差旅费管理办法》《国内差旅费管理办法》以及《因公临时出国使用科研经费管理办法》等制度，并对日常财务收支业务的办理，在网上报销填报、财务记账、审核复核、出纳支付等环节加强分级授权、双重复核机制，通过预算指标额度控制、借款预警、往来款催收及时清理、签订财务印章保管责任书、定期稽核检查等方式加强收支业务的内控管理。

（3）资产管理的内控机制

资产管理业务层面，财务处出台了《上海大学国有资产管理办法》，明确实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理体制。同时深入分析学校国有资产管理中存在的资产管理部门职责交叉、边界模糊、资产配置与预算管理的衔接程度不紧密等问题，学习兄弟院校在国有资产管理方面的先进做法，经学校研究决定成立国有资产管理委员会，统一领导全校性国有资产管理工作。针对固定资产管理、资产处置等工作，出台了《上海大学固定资产管理员岗位职责》《资产处置审批权限下放后学校固定资产处置操作细则》等制度，明确主要资产管理人员的职责，规范了固定资产处置流程，优化了资产处置各环节的时间节点，提高资产处置的效率。根据市政府、市教委部署的企业体制改革工作，认真领会会议精神，全面排摸企业情况，集中学习关于企业注销便利化、市场主体退出机制等相关政策文件，借鉴交大、华师大在关闭注销企业、聘请第三方服务等方面的经验，对学校所属企业进行全面清理规范，推进事企分开，增强学校抗风险能力。

2．落实部门层面内控机制建设

（1）在制度建设方面，财务处重点关注议事决策机制、组织架构、内部监督等内控机制，根据学校管理制度，新建了《财务处行政工作会议事规则》、《财务处经费管理实施细则》、《财务处预决算管理办法》，更新了《财务处固定资产管理细则》、《财务处三重一大制度》，重新梳理财务处岗位职责，并将关键岗位轮岗及不相容岗位分离制度融合其中。

（2）在风险点梳理方面，基于2019年度学校内控报告梳理的情况，财务处各科室按照工作职责分工，负责归口分管领域经济业务活动的风险点梳理，对包括内部授权审批制度、不相容岗位分离制度、印章管理和使用、财产保护控制、信息分析与反馈等方面开展梳理，形成风险点及控制措施表。

（3）在业务活动管理和内部工作流程方面，对财务处预算、收支、资产、采购、合同等方面的内部管理，形成部门的工作流程图，对重要佐证材料（如制度及流程图、相关会议记录和纪要、重要业务的工作推进方案、重要事项通知、相关业务培训的纪要和照片、岗位考核方案、轮岗记录表、合同台账、资产领用记录等）等进行查缺补漏、更新完善。

三、财务内控建设下一步规划

在学校高水平大学建设进程中，内控应起到的作用有：完善高校经济业务活动决策、执行、监督的管理机制，推进高校管理与财务服务齐头并进的治理体系的建设，形成激励与约束相互促进的机制，并形成良好的内控文化体系。为实现这一目标，内控建设在已有的基础工作上，重点在于抓制度落实、抓内部监督常态化机制，推进内控的持续评价和适时调整。

1.从三个层面推动工作

（1）宏观工作层面：财务处与学校主要的归口管理部门，如发展规划处、科研管理部、教务处、研究生院、国际部、继续教育学院等部门密切联动，形成激励与约束相互促进的机制，不断提升内涵式发展动能。

（2）中观工作层面：根据六大业务版块分工（预算管理、收支管理、资产管理、政府采购、建设项目、合同管理），财务处建立专项工作小组，对采招办、实验室与设备管理处、房屋资产管理处、后勤保障部（基建办）、法务办等重点部门进行内控建设互动，对难点工作要集中精力推动。

（3）微观工作层面：财务处全体动员，在工作中主动融入内控管理的理念，做好工作重要佐证材料的保存、归档，形成部门文史档案归档的常态化机制，建立年度重要工作材料目录；推进内部监督常态化，通过开展财务常规检查及专项检查，加强风险控制，定期检查岗位责任制落实情况及制度执行情况。

2.从三个角度落实工作

（1）财务制度梳理与完善：以内控建设为切入点，将廉政要素融入其中，形成业务制度、内控制度、廉政制度“三位一体”制度体系，并根据经济发展和国家财经制度进行适时调整和完善。分层规划制度体系，对标准程序文件细化形成各类操作手册，打通融合制度与流程，使得制度抓总体，流程管细节，系统提升管理规范性与落地效果。

（2）全面建设财务信息化平台：打破“信息孤岛”，实现“数出一门”，建立预算管理精细化、报销便捷流程化、资产管理一体化、学生收费信息化、财务查询方便化的财务信息化大平台。通过预算管理系统、智能报账系统、资产管理平台、第三方收费平台、信息门户网五大平台的互联互通，实现从数据共享到一网通办。

（3）提升用户体验满意度：用“绣花针精神”做好财务交互式服务，推进二级单位财务联络员及科研助理队伍建设，提升财务政策咨询与答疑解惑的精准力，进一步落实科研“放管服”政策，提升科研管理人员的获得感。

内控体系重在建设，关键在落实，财务处将继续按照“重点工作重点抓，常规工作常规做”的工作思路，不断推进财务处内控体系建设。